Однако общегосударственной системы уголовного розыска не существовало, не было и специализированных учебных заведений — лишь двухмесячные курсы для начальников сыскных отделений. Негласные агенты из преступной среды оставляли желать лучшего; по признанию полицейских чиновников, «приходится <...> полагаться на сведения, добытые исключительно таким путем, — писал «Вестник полиции», — доводить дело до того, что становится неизвестным, где кончается преступник и начинается в нем сыщик, где распутываемые узлы старого преступления превращаются таким образом в завязь нового». Участковые приставы и околоточные не горели желанием помогать сыщикам: «Нашли дураков, будем мы хорошее дело передавать от себя, да мы и сами проведем его не хуже». К тому же городские сыщики не могли, да и не имели возможности самостоятельно действовать в сельской местности — где благополучно и укрывались преступники. Да и технические средства сыска были ограниченны, к примеру, у пензенских «сыскарей» имелись только наручники, набор для дактилоскопии и фотоаппарат.
Политический сыск вели губернские жандармские управления; при этом они были независимы от губернаторов, отвечавших за безопасность и спокойствие в губернии. С начала 80-х годов XIX века появились «секретно-розыскные», впоследствии «охранные отделения» при канцеляриях полицмейстеров или градоначальников со своей секретной агентурой и сыщиками-«филерами». У них была своя агентура в рядах радикальных партий — эсеров и социал-демократов; жандармский генерал А. И. Спиридович первым сумел написать их историю — в сугубо прикладном смысле. Но обезвредить революционные структуры так и не удалось — они переигрывали противника.
Городские и уездные органы общей полиции существовали как бы сами по себе; не имелось единой координирующей их действия структуры не только на уровне министерства, но и губернии — что затрудняло расследование совершенных одной и той же шайкой в разных местах преступлений. Стоящие над ними чиновники губернского правления специфики работы полиции не знали и охраной общественного порядка занимались между другими делами.
В том же 60-тысячном губернском Тамбове в тревожном 1905 году порядок охраняли всего 3 пристава, 6 их помощников и 71 городовой, при этом фактически службу несли едва 40 человек — остальные находились в разъездах и выполняли прочие поручения властей. Полиция не рисковала появляться в окраинных слободах, где селился «наиболее маргинальный и опасный элемент», и полицмейстер честно предупреждал губернатора, что его подчиненные «могут оказаться бессильны при возникновении значительных беспорядков в городе».
Высшие полицейские чины были относительно неплохо обеспечены (губернский полицмейстер получал 2—3 тыс. рублей в год; помощники приставов и приставы — от 500 до 1500 рублей), но несущие повседневную службу младшие и старшие городовые могли получать всего 150—180 рублей, то есть меньше, чем рабочие, которых им часто приходилось «усмирять». Сельским урядникам за тяжелую, нередко опасную и неблагодарную работу платили до 200 рублей, но бывало и меньше. Не хватало оружия — полицейским доставались остатки от армейского снабжения. Порой провинциальным городовым приходилось его покупать за свой счет, и обыватели жаловались, что «в случае необходимости они не только не в состоянии защитить горожан, но и самих себя».
Перегрузка всевозможными обязанностями при малом жалованье затрудняла отбор достойных кадров. Посему полицейское начальство деликатно признавало, что «пьянство не составляет в среде урядников, стражников, городовых редкого исключения и грозит подорвать доверие населения» — которое, впрочем, и так не было высоким. Тщетно инструкции предписывали полицейским чинам воздержаться от «нетрезвого образа жизни», самовольных отлучек и древнего обычая собирать с благодарного населения деньги по праздникам.
Полицейские брали взятки с правых и виноватых и использовали служебное положение — особенно когда с 1914 года стала ограничиваться торговля спиртным. В 1916 году горожане жаловались на пристава 2-го Арбатского участка Москвы Жичковского: «Когда Жичковский, расплодив в своем участке всюду тайную торговлю вином и нажив на этом деле состояние, купил для своих двух содержанок автомобиль, пару лошадей и мотоциклет двухместный, то его, четыре месяца тому назад, перевели в 3-й Пресненский участок <...>. Хозяином положения по винной торговле остался его старший помощник Шершнев, который скрыл от нового пристава все тайные торговли вином в участке и месячные подачки стал получать один за себя и за пристава в тройном размере».
Не блистали полицейские и образованием: из 1609 человек, поступивших на службу в полицию с 1 ноября 1894 по август 1895 года, высшее образование имели 17 %, среднее — 10,32 %, низшее — 72,68 % — при том что четверть из них так и не смогли окончить уездные училища. Большинство же городовых не имели даже начального образования.
Не удивительно, что при таком контингенте раскрываемость преступлений была ниже 50 % — и это считалось вполне приличным уровнем. В 1906 году начальник сыскного отделения полиции Киева доложил, что из 2355 совершенных преступлений было раскрыто 793 (т. е. 35 %), но полагал: «...если принять во внимание те особенно тяжелые условия, при которых чинам сыскной полиции приходилось действовать в течение отчетного года, то процент обнаружения преступлений в других правильно организованных полициях в России и за границей вполне удовлетворительный». И был, пожалуй, прав — в 1907 году в Москве было совершено 5705 преступлений, а раскрыто только 443 — то есть менее 10 %.
Проекты расширения полиции требовали увеличения финансирования, что смущало и Министерство финансов, и городские думы на местах — именно последние за счет городского бюджета обеспечивали полицию жильем или «квартирными» деньгами. Только в 1903 году в 46 губерниях были учреждены мобильные военизированные подразделения полиции — пешая и конная полицейская стража на казенном содержании, заменившая выборных десятских и сотских. Стражники и урядники набирались из отставных чинов, имевших опыт службы в кавалерии или артиллерии; они поступали на службу со своими лошадьми (для приобретения лошади и снаряжения им предоставлялась ссуда — 120 рублей), но получали неплохое жалованье — 400—500 рублей в год. В 1908 году на 2,7 миллиона жителей Тамбовской губернии приходилось 329 урядников и 1396 пеших и конных стражников; в Воронежской — на 2,5 миллиона 249 урядников и 1146 стражников.
Создавалась такая стража и на частные средства промышленников и землевладельцев — при заводах Саввы Морозова во Владимирской губернии находился отряд из 77 конных полицейских. Стражники походили на военных, а не на городовых — они носили серые солдатские шинели; на вооружении имели драгунские карабины, шашки и револьверы. Строю, верховой езде, владению оружием их обучали специалисты из губернского жандармского управления.
Революция 1905—1907 годов подтолкнула полицейское ведомство к реформе. По инициативе премьера и министра внутренних дел П. А. Столыпина была создана межведомственная комиссия во главе с его заместителем А. А. Макаровым. Подготовленный проект имел в виду ликвидацию несвойственных полиции функций (объявление распоряжений властей, взыскание налогов, приведение к присяге), учреждение полицейских курсов и школ с введением для чинов полиции образовательного ценза, установление единого порядка службы с ликвидацией ведомственного разделения, увеличение штатов с назначением соответствующих окладов. Но все это потребовало увеличения расходов с 35 до 58 миллионов рублей в год — и дело застопорилось.
Тщетно его инициаторы доказывали, что полицейская работа есть «наиболее тягостная из всех гражданских служб» и что «нельзя иметь хорошей полиции, не оплачивая труда достаточным содержанием». После гибели Столыпина проект в 1912 году ушел в парламент, но ни III, ни IV Государственная Дума так и не приступили к его рассмотрению, а новый министр внутренних дел Н. А. Маклаков вернул его на доработку. 30 октября 1916 года Николай II утвердил постановление Совета министров «Об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». По этому закону увеличивалось число стражников — из пропорции один стражник на 2000 человек (а не на 2500, как прежде). Но было уже поздно. В феврале 1917 года немногочисленная полиция осталась единственным защитником рухнувшей монархии — и была расформирована победителями. «Фараонов», конечно, никто не жалел — но новая милиция из студентов и прочих штатских граждан на порядок им уступала. Очень скоро обыватели почувствовали себя беззащитными: «Мы в настоящее время находимся во власти грабителей и разных темных личностей, которые безнаказанно распоряжаются нашим имуществом. Мы испытываем такой страх, что не решаемся даже выходить из дому по вечерам, чтобы не оставить дом без охраны», — жаловались в городскую управу жители Рязани. Газета «Биржевые ведомости» писала: «Уголовные элементы терроризировали Харьков. Грабежи и убийства стали повседневным явлением. Милиция не в состоянии ничего противопоставить работе громил. Ни место, ни время дня не спасают граждан от грабежа. Милиционеры набраны из случайных элементов, большей частью не умеют даже обращаться с оружием. Выпущенные из тюрем уголовники чувствуют себя превосходно».
